錢來自稅收，錢出自財政。一頭連著政府的國庫，一頭牽扯著每個人的錢袋子，這兩筆錢的來龍去脈自然受到高度關注，而與之相關的分稅制改革也成為關注的焦點之一。昨天，財政部科研所副所長劉尚希在接受京華時報采訪時表示，分稅制改革的核心就是保證“財力”與“事權”匹配。有多少錢，辦多少事，保證辦事要花的每一分錢都有出處有著落。他建議應在事權方面將部分決策審批權下移，而執(zhí)行權要上移。

　　京華時報記者趙鵬

　　□背景

　　1994年實行“分稅制”保改革開放順利進行

　　劉尚希介紹，1994年，我國已進行過一次分稅制改革。

　　劉尚希說，改革開放伊始，當時的財政大包干體制包死了中央財政，中央財政收入占全國財政收入的比重不斷下降，中央財政靠借債度日，1993年的財政赤字近300億元，而當時中央財政收入才900億出頭，赤字占收入的三分之一，中央財政難以為繼，甚至一度不得不向“富?！钡牡胤秸桢X。這種狀況嚴重損害了中央政府的政治控制力，對改革開放的持續(xù)推進形成巨大風險。當時改革財政大包干體制，推行分稅制已迫在眉睫。

　　分稅制的核心在于分稅，把所有的稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅，然后各收各的稅。這避免了地方挖中央，也避免了中央收入比重在經(jīng)濟發(fā)展中不斷下降。劉尚希說，那次的分稅制改革是我國改革歷程中的一個經(jīng)典之作，保證了改革開放的順利進行，也使地方形成了明確的財政預期，地方變成了全國統(tǒng)一分稅規(guī)則下的利益主體，充分調動了地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性。

　　□問題

　　分稅制尚存不足需再次改革解決

　　1994年的分稅制改革所造就了“中央拿大頭，地方拿小頭”的格局。對此，有人認為這削弱了地方的財力，導致地方窮中央富的局面。而因此帶來的諸如房價太高是因為分稅制將地方搞窮，逼得地方“賣地財政”推高房價；地方教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務投入不足的種種問題。

　　對此，劉尚希認為，雖然有些問題與分稅制相關，但并不意味著因果關系。

　　劉尚希說，當前分稅制遇到的核心問題是“上面點菜，下面買單”的問題，也就是上面出政策，要求地方拿錢去落實。在“中央決策，地方執(zhí)行”的事權劃分方式下，上面點菜不可能避免，重大決策還是中央出。問題是上面政出多門，各個部門紛紛點菜，點菜太多、太頻繁，而且檔次也高，這造成地方買不起單。老百姓看來，上面政策好，下面不落實。

　　換言之，1994年的分稅制改革后存在的一些問題，是需要進行再次改革得到解決的。

　　□對話

　　焦點1

　　幾級財政分錢才算合理?

　　財政體制改革只有兩個層次

　　京華時報：分稅制改革歸根結底是中央和地方如何分錢的問題。有人提出，現(xiàn)在的從中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級財政，應改為中央、省、市縣三級財政。這樣分配是否合理?

　　劉尚希：這個提法是不科學的，也不可能在我國做到。按照五級政府去理解分稅制，是一個誤區(qū)。我國財政制度改革，應該著眼于對公共事務的決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權和支出權進行不同程度細分，并分權至不同層級政府，這樣不同層級政府也需履行相應責任。簡單縮減行政層級是不適應中國國情的。

　　從政府層級來看，我國有五級政府，而從國家治理來觀察，我國是兩級架構，即中央與地方之間分權治理。也就是說，中央與地方之間的財政關系，跟地方內部省、市、縣、鄉(xiāng)之間的財政關系具有本質的不同，不能同等看待。

　　這意味著財政體制改革要分兩個層次來進行，一是在國家層面，二是在地方層面。在國家層面的財政體制要與國家治理架構相適應，在地方層面的財政體制要與地方治理架構相匹配。

　　焦點2

　　各層級如何分錢才合理?

　　國家統(tǒng)籌兼顧地方因地制宜

　　京華時報：國家和地方兩個層面如何進行財政體制改革?地方又下轄眾多層級，哪種方式才是解決之道?

　　劉尚希：國家層面的改革，即中央與地方之間的財政關系仍要堅持分稅制，不能動搖。其基本框架依然適用于中央與地方之間行政分權的要求，這樣有利于調動地方的積極性。同時要理順橫向的政府間財政關系，各部門政策要統(tǒng)籌協(xié)調，尤其是在財力的支撐能力上要算賬，要有協(xié)調機制。也就是說，財力與事權要匹配，首先要有頂層設計，充分考慮到從上到下的財政能力。

　　而地方不一定照搬國家層面的分稅制，可因地制宜。各地在人口規(guī)模、區(qū)域面積、經(jīng)濟發(fā)展水平及發(fā)展條件等方面更是差距甚大，分稅制無法從國家層面貫穿到地方內部的各級政府之間。

　　省以下的解決之道，不在于縮減層級，而在于明確轄區(qū)財政責任。省級政府的轄區(qū)財政責任，不但要管好本級財政，還要考慮省域內市縣鄉(xiāng)間的縱向財政平衡和各地市間的橫向平衡。像俄羅斯的“套娃”，大的總套著小的，上一級管著下一級，那么“地方財政”就會成為一個有機整體，地方內部就可以實現(xiàn)平衡。

　　焦點3

　　如何保證地方有錢辦事?

　　“財力”“事權”應保證相匹配

　　京華時報：2007年開始，國家將中央與地方“財權與事權”相匹配轉為了“財力與事權”相匹配，這意味著中央淡化財權，強調更多通過轉移支付來滿足地方對財力的需求。怎樣才能使從中央到地方各級政府間的事權與財力基本匹配？

　　劉尚希：財權主要與稅種劃分相關。財力則是指一級政府可支配的財政收入，包括自籌的和上級轉移的。對落后地區(qū)而言，“財權”的形式意義大于實質意義，而“財力”才是最重要的。

　　對地方政府而言，未來財政體制變革的方向，應該是加大保障“財力”與“事權”相匹配。

　　后續(xù)改革應建立財政“轄區(qū)責任”機制，省政府要對本省轄區(qū)范圍內橫向的各地州市和縱向的各級政府之間財力平衡負責，要著眼于全省范圍內橫向、縱向實現(xiàn)財力與事權相匹配，而不能只顧省本級。同時，對省政府也要有約束機制，要求省必須向下轉移財力；市級政府也需要對轄區(qū)內各縣的財力平衡負責，例如縣里教師發(fā)不出工資，市級政府要首先負責，其次才是省級政府的責任，最后才是中央的責任。在財政責任順序上如果搞錯了，就會導致嚴重的治理缺陷。

　　焦點4

　　“跑部進京”要錢如何成為歷史?

　　專項轉移支付應入地方預算

　　京華時報：每到歲末年終，各地“跑步進京”向各部委要錢成為一景。今后如何科學合理地滿足地方辦事的財政支出需求？

　　劉尚希:我國財政收入已經(jīng)超過10萬億元，轉移支付規(guī)模也越來越大，2012年達4萬億元。這導致不但各個部門手中有一把米，各司、處手中也有一把米，弄得地方到處“跑部進京”求錢。地方各級政府甚至駐京辦也越來越多。轉移支付與各部門的權力糾結在一起，將是下一步改革的一大難題。

　　我國應該出臺財政責任法，來落實各級政府的轄區(qū)責任，預防“縣鄉(xiāng)財政哭爹喊娘去要錢”問題的出現(xiàn)。從法律上建立地方各級政府的轄區(qū)財政責任，這樣才能從根本上矯正各級政府只關心本級財政的狀態(tài)，避免基層財政陷入困境。最終目的是建立各級政府財力與事權相匹配的法律保障。如此一來，“省直管縣”的要求也會逐漸消失。

　　要更科學地滿足地方事權的財政支出需求，使轉移支付更合理，首先需要提高中央部門預算的透明度，特別是要強化轉移支付的公開性，同時逐步減少各種專項轉移支付。專項轉移支付都應該進入地方預算，加強地方政府財政的統(tǒng)籌能力，對資金的使用加強監(jiān)管。

　　焦點5

　　地方財力緊張上收事權能否解決?

　　決策權需下放執(zhí)行權要上移

　　京華時報：在分稅制改革中，將事權上收是一項重要工作嗎?哪些事權宜上收，為什么?

　　劉尚希：在分稅制改革中我支持同時上收部分事權，這確實能解決一些地方財力不足的問題。事權上收分為國家和地方兩個層次，體現(xiàn)在簡政放權和執(zhí)行權上移兩方面。在國家層面，包括決策權和審批權的下移，同時上移一些執(zhí)行權。這樣能改變一些財力和事權脫節(jié)的問題。目前我國已經(jīng)下移和取消了一些行政審批權。后續(xù)還應該繼續(xù)將一些執(zhí)行權上移。這樣也有利于避免因事權過度下移而導致的財力下移規(guī)模越來越大。

　　就地方而言也是一樣的。目前一些省已經(jīng)推行了強鎮(zhèn)擴權的做法，這其實就是下放決策權(審批權)。過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)長期履行義務教育的事權，現(xiàn)在基本都上移到了縣一級。這大大減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出責任，也強化了對義務教育的財力保障。在地方層面，將地方事權中的部分決策權下移，同時將部分執(zhí)行權上移是必要的，但這種調整的力度、規(guī)模應因地制宜，絕不能搞一刀切式的齊步走。

　　需要指出的是，無論決策權、執(zhí)行權怎么調整，上級政府對下級政府的監(jiān)督權不能削弱，監(jiān)管責任應當強化。

　　京華時報：有專家提出應把社保等事權上收中央。這樣做有何益處?

　　劉尚希：社保關乎社會安全，是民生風險的兜底機制，無論是在決策上，還是執(zhí)行上，中央都應擔負起更多責任。社保領域一些關乎基本保障的執(zhí)行權和支出責任可以逐漸上移到國家層面。例如基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險可逐步上升到統(tǒng)籌層次。既能方便參保者轉移接續(xù)社保以及領取保險待遇，也能在減輕地方財政壓力的同時促進就業(yè)和人員流動，對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生積極作用。

　　但是，簡單地全部由中央來履行其社保事權也是不可能的，社保統(tǒng)籌層次的上移需要逐步推進。

　　-名詞解釋·分稅制

　　通俗來說，分稅制主要是解決中央與地方分錢和分權的問題。分稅制改革有望進一步使各稅種收入在中央與地方間有效分配，讓政府收入和支出責任更對稱。中央與地方也將依靠各自的財力支撐，更合理地落實各種事權，解決在民生、公共服務等諸多領域的支出需求。2007年，十七大報告就財稅體制改革問題采納了“財力與事權相匹配”的提法，財政部科研所副所長劉尚希正是國內該原則的最早提出者。